Les politiques de lutte contre les inégalités

Résumé en cinq points

Notions et mécanismes

La redistribution désigne l’ensemble des opérations qui modifient la répartition primaire des revenus, issue de la participation à la production, pour aboutir à une répartition secondaire, dite revenu disponible. On distingue deux logiques. La redistribution horizontale opère entre catégories exposées à des risques différents, malades et bien portants, familles avec et sans enfants, actifs et retraités, sans considération de niveau de revenu. La redistribution verticale opère des hauts revenus vers les bas revenus. En pratique, un même dispositif mêle souvent les deux.

Il faut aussi distinguer la redistribution monétaire, par prélèvements et transferts, et la redistribution en nature, par la fourniture de services collectifs gratuits ou quasi gratuits, école, santé, logement social, transports. Cette seconde forme est massive et souvent oubliée des copies. Elle réduit fortement les inégalités de niveau de vie réel, mais son bénéfice dépend de l’usage effectif des services, ce qui peut favoriser les catégories les mieux informées.

Les prélèvements se classent selon leur profil. Un impôt est progressif quand son taux moyen croît avec le revenu, proportionnel quand le taux est constant, régressif quand le taux moyen décroît avec le revenu. La distinction entre taux moyen et taux marginal est essentielle et fréquemment ratée. Un barème par tranches n’applique jamais le taux supérieur à l’ensemble du revenu, il ne s’applique qu’à la fraction située dans la tranche concernée. La taxe sur la valeur ajoutée est proportionnelle à la consommation, donc régressive au regard du revenu, puisque la part du revenu consommée décroît avec le revenu. La contribution sociale généralisée est proportionnelle, mais son assiette large en fait un outil de financement plus que de redistribution verticale.

Les prestations se classent selon deux axes. Elles sont contributives quand le droit dépend de cotisations antérieures, retraite ou assurance chômage, et non contributives quand il dépend d’une situation constatée. Elles sont universelles quand elles sont versées sans condition de ressources, ou ciblées quand elles sont soumises à un plafond. Les minima sociaux constituent le dernier filet, ils sont différentiels, c’est-à-dire qu’ils complètent les ressources jusqu’à un seuil.

L’égalisation des chances relève d’instruments différents, essentiellement l’éducation, les politiques de santé publique, les politiques de la ville et la lutte contre les discriminations. Leur logique est préventive plutôt que corrective, elle cherche à agir sur la formation des inégalités plutôt que sur leur résultat. La prédistribution, notion proposée par Jacob Hacker au début des années 2010, désigne pour sa part l’action sur la répartition primaire elle-même, salaire minimum, négociation collective, régulation des rémunérations, accès à la propriété, de façon à réduire les inégalités avant impôt.

Les limites de ces politiques doivent être exposées avec précision, car c’est là que les copies se distinguent.

Le premier effet indésirable est la désincitation. Le taux marginal effectif de prélèvement mesure ce qu’un ménage perd, en impôts supplémentaires et en prestations retirées, lorsqu’il gagne un euro de plus. Quand ce taux s’approche de 100 %, on parle de trappe à inactivité, la reprise d’emploi n’améliore pas le revenu disponible. Les dispositifs de complément de revenu d’activité, construits pour rendre le retrait des prestations plus progressif, répondent précisément à ce problème.

Le deuxième est le non-recours, c’est-à-dire le fait que des personnes éligibles ne demandent pas la prestation, par méconnaissance, par complexité administrative ou par crainte de la stigmatisation. Le non-recours est d’autant plus élevé que le dispositif est ciblé et conditionné.

Le troisième est le paradoxe de la redistribution, formulé par Walter Korpi et Joakim Palme en 1998. Plus un système cible étroitement les pauvres, plus il est techniquement efficace par euro dépensé, mais moins il bénéficie d’un soutien politique large, donc plus son budget est faible. Les systèmes universels, qui incluent les classes moyennes parmi les bénéficiaires, mobilisent des ressources beaucoup plus importantes et finissent par redistribuer davantage en valeur absolue.

Le quatrième est la contrainte d’économie ouverte. La mobilité du capital et des hauts revenus limite la progressivité réalisable unilatéralement, ce qui explique le glissement historique de la taxation du capital vers celle de la consommation et du travail.

Le cinquième est l’effet Matthieu, par lequel des dispositifs universels profitent davantage aux catégories les mieux dotées en information et en capital culturel, ce qui s’observe notamment dans l’usage des services de santé et dans l’enseignement supérieur.

Auteurs et théories de référence

Milton Friedman, Capitalisme et liberté, 1962, propose l’impôt négatif sur le revenu. L’idée consiste à fusionner impôt et prestations dans un barème unique, tout revenu inférieur à un seuil donnant lieu à un versement plutôt qu’à un prélèvement. L’objectif est double, supprimer les trappes à inactivité par un retrait progressif, et remplacer l’administration des aides par un mécanisme automatique. C’est l’ancêtre théorique des dispositifs actuels de complément de revenu d’activité et du crédit d’impôt américain sur les revenus du travail.

Arthur Okun, 1975, fournit l’objection standard avec la métaphore du seau percé, déjà exposée dans le chapitre précédent.

Walter Korpi et Joakim Palme, 1998, établissent le paradoxe de la redistribution à partir d’une comparaison internationale, et donnent ainsi l’argument central en faveur de l’universalité.

Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron, dans Les Héritiers en 1964 puis La Reproduction en 1970, montrent que l’école, sous l’apparence de la neutralité méritocratique, valorise un capital culturel inégalement distribué et légitime ainsi la reproduction des positions sociales. Raymond Boudon, L’Inégalité des chances, 1973, propose une explication alternative par les choix rationnels des familles, le même investissement scolaire n’ayant ni le même coût ni le même bénéfice anticipé selon la position sociale d’origine. Les deux approches convergent sur le constat mais divergent sur les remèdes, action sur les contenus et la pédagogie pour la première, action sur les coûts et l’information pour la seconde.

Thomas Piketty, notamment dans ses travaux publiés à partir de 2013, défend une fiscalité fortement progressive sur le revenu et sur le patrimoine, éventuellement coordonnée à l’échelle internationale, en s’appuyant sur la thèse d’une tendance à la concentration du capital quand son rendement excède durablement la croissance.

Anthony Atkinson, Inégalités, que peut-on faire, 2015, propose un ensemble structuré de mesures qui articule fiscalité, politique de l’emploi, dotation en capital à la majorité et régulation du progrès technique, en insistant sur le fait que les inégalités primaires sont un choix institutionnel et non une donnée naturelle.

Philippe Van Parijs, notamment dans ses travaux des années 1990, défend l’allocation universelle comme condition d’une liberté réelle pour tous, le revenu inconditionnel donnant à chacun le pouvoir de refuser un emploi dégradant.

Esping-Andersen enfin, dont la typologie sera détaillée dans le chapitre suivant, fournit le cadre comparatif permettant de relier les instruments retenus par un pays à son modèle de protection sociale.

Faits, chiffres et repères historiques

La redistribution française est puissante. L’INSEE mesure que l’ensemble des prélèvements directs et des prestations ramène l’indice de Gini d’environ 0,37 avant redistribution à environ 0,30 après, et réduit fortement le rapport entre les niveaux de vie extrêmes. Les prestations sociales expliquent la majeure partie de cet effet, devant l’impôt sur le revenu.

Le poids de la sphère publique est élevé. Les prélèvements obligatoires représentent un ordre de grandeur de 43 à 44 % du produit intérieur brut, niveau parmi les plus élevés de l’OCDE. Les dépenses de protection sociale atteignent de l’ordre de 32 % du produit intérieur brut selon la DREES, la France étant en tête des comparaisons européennes sur ce critère.

La structure de la fiscalité française relativise cependant sa progressivité d’ensemble. L’impôt sur le revenu, seul grand impôt véritablement progressif avec un taux marginal supérieur de 45 % auquel s’ajoute une contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, ne rapporte qu’une fraction modeste des recettes et n’est acquitté que par un peu moins de la moitié des foyers fiscaux. La taxe sur la valeur ajoutée, régressive au regard du revenu, rapporte nettement davantage. L’instauration en 2018 du prélèvement forfaitaire unique de 30 % sur les revenus du capital et le remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune par l’impôt sur la fortune immobilière ont réduit la progressivité au sommet de la distribution, le rendement de cet impôt passant d’environ 5 milliards d’euros à un ordre de grandeur de 2 milliards.

Les minima sociaux concernent environ 4,3 millions d’allocataires selon la DREES, soit un nombre de personnes couvertes nettement supérieur en comptant les conjoints et les enfants. Le non-recours reste massif, la DREES a estimé qu’environ un tiers des foyers éligibles au revenu de solidarité active ne le percevaient pas.

En matière d’égalité des chances, la France consacre à l’éducation de l’ordre de 6,7 % de son produit intérieur brut. Les enquêtes internationales sur les acquis des élèves conduites par l’OCDE placent pourtant la France parmi les pays où le milieu social pèse le plus fortement sur les résultats scolaires. Les politiques d’éducation prioritaire, engagées en 1981, et le dédoublement des classes de début de primaire en éducation prioritaire à partir de 2017 ont produit des effets positifs mais modestes selon les évaluations disponibles.

Sur longue période, le repère essentiel est la compression des inégalités entre 1914 et le milieu des années 1970, portée par la progressivité fiscale et la construction de la protection sociale, puis leur stabilisation ou leur remontée depuis. La France se distingue par une stabilité relative des inégalités de revenu disponible depuis les années 1990, alors même que les inégalités primaires se creusaient, ce qui témoigne de l’intensité de l’effort redistributif mais aussi de sa fonction de compensation plutôt que de prévention.

Débats et controverses

Le premier débat oppose ciblage et universalité. Le ciblage est défendu au nom de l’efficacité budgétaire, chaque euro allant aux plus modestes. L’universalité est défendue au nom du paradoxe de Korpi et Palme, de la réduction du non-recours et de la légitimité politique du système. La position intermédiaire, dite universalisme proportionné, consiste à offrir un service à tous avec une intensité croissante selon le besoin.

Le deuxième débat porte sur les effets désincitatifs. La théorie prédit qu’un taux marginal effectif élevé décourage la reprise d’emploi. Les évaluations empiriques montrent des effets réels mais souvent plus faibles que prédit, et concentrés sur certaines populations, notamment les seconds apporteurs de revenu dans un couple. La réponse pratique a été de rendre le retrait des prestations plus progressif plutôt que de réduire leur montant.

Le troisième débat porte sur la conditionnalité. Faut-il subordonner les minima sociaux à des contreparties d’activité, au nom de l’insertion et de l’acceptabilité, ou considérer que le conditionnement accroît le non-recours et stigmatise les bénéficiaires. L’extension récente des obligations d’accompagnement attachées au revenu de solidarité active relance cette discussion.

Le quatrième débat porte sur le revenu universel. Ses partisans avancent la simplicité, la suppression du non-recours et la sécurisation des parcours. Ses opposants invoquent le coût budgétaire, l’effet redistributif ambigu si le financement repose sur la consommation, et la rupture avec la logique contributive qui fonde l’adhésion au système.

Le cinquième débat porte sur le bon niveau d’action. Faut-il redistribuer après coup ou agir sur la répartition primaire par la prédistribution. La seconde voie est moins coûteuse budgétairement et politiquement plus durable, mais elle suppose d’agir sur le marché du travail et la gouvernance des entreprises, ce qui se heurte à d’autres résistances.

Ce qu’il faut savoir mobiliser en dissertation

1. Un plan type sur l’efficacité de la redistribution. Une redistribution massive et mesurable, des limites internes liées aux incitations, au non-recours et au ciblage, un déplacement contemporain vers la prédistribution et l’égalité des chances.

2. La distinction complète redistribution horizontale contre verticale, monétaire contre en nature, contributive contre non contributive. Elle structure immédiatement une première partie.

3. La progressivité correctement exposée, avec la différence entre taux moyen et taux marginal, et l’observation que la progressivité d’un système ne se juge pas sur un seul impôt mais sur l’ensemble prélèvements et prestations.

4. Le paradoxe de Korpi et Palme, argument contre-intuitif qui vaut toujours des points lorsqu’il est correctement énoncé.

5. Les chiffres clés, indice de Gini français ramené d’environ 0,37 à environ 0,30, prélèvements obligatoires autour de 43 à 44 % du produit intérieur brut, dépenses de protection sociale de l’ordre de 32 %, non-recours au revenu de solidarité active estimé à environ un tiers, dépense d’éducation d’environ 6,7 % du produit intérieur brut.

6. Le couple Bourdieu et Passeron contre Boudon sur les inégalités scolaires, avec la conséquence pratique de leur divergence sur le choix des remèdes.

7. Les pièges. Ne pas dire qu’un ménage perd de l’argent en changeant de tranche d’imposition. Ne pas oublier la redistribution en nature, qui est souvent la plus égalisatrice. Ne pas présenter les effets désincitatifs comme démontrés à grande échelle. Ne pas confondre lutte contre la pauvreté et réduction des inégalités, un système peut réussir la première en échouant sur la seconde.

8. Une ouverture, l’articulation entre lutte contre les inégalités et transition écologique, puisque la fiscalité environnementale est régressive en l’absence de compensation, ce qu’a montré le mouvement des gilets jaunes en 2018.

Notions et mécanismes clés

• Revenu disponible et niveau de vie : on divise le revenu disponible par le nombre d'unités de consommation du ménage. Échelle de l'OCDE modifiée : 1 pour le premier adulte, 0,5 pour toute autre personne de 14 ans ou plus, 0,3 pour un enfant de moins de 14 ans.
• Courbe de Lorenz : elle donne la part cumulée du revenu détenue par les x % les plus modestes. Indice de Gini : aire entre la diagonale et la courbe, rapportée à l'aire totale sous la diagonale. Il vaut 0 pour l'égalité parfaite et 1 pour la concentration totale.
• Rapport interdécile D9 sur D1 : seuil d'entrée des 10 % les plus aisés rapporté au seuil de sortie des 10 % les plus modestes. Il ignore les extrémités, contrairement à la part du centile supérieur.
• Taux de pauvreté monétaire : part des personnes vivant sous 60 % du niveau de vie médian. C'est une mesure relative. Elle peut stagner quand tous les revenus progressent.
• Taux global d'imposition : ensemble des prélèvements rapporté au revenu, à chaque niveau de revenu. C'est lui, et non le barème d'un seul impôt, qui dit si un système est progressif.
• Incidence fiscale : celui qui supporte un impôt n'est pas forcément celui qui le verse. Selon les élasticités, une cotisation patronale peut être reportée sur les salaires ou sur les prix.
• Niche fiscale : exonération ou réduction qui mite l'assiette. Un taux élevé appliqué à une assiette étroite produit peu de progressivité réelle.
• Allocation différentielle : elle complète les ressources jusqu'à un seuil. Chaque euro gagné réduit donc l'allocation d'un euro, soit un taux de retrait de 100 %.
• Intéressement : mécanisme qui laisse au bénéficiaire une part de chaque euro gagné. Il prend successivement la forme de la prime pour l'emploi en 2001, du RSA activité en 2009, puis de la prime d'activité en 2016.
• Égalité des places et égalité des chances : distinction de François Dubet en 2010. La première réduit les écarts entre positions sociales. La seconde garantit un accès équitable à des positions qui restent inégales.
• Universalisme proportionné : notion de Michael Marmot, dans son rapport de 2010 sur les inégalités de santé en Angleterre. C'est une action universelle dont l'intensité croît avec le besoin.

Chaînes de raisonnement

Pourquoi un barème progressif ne fait jamais perdre de revenu. Le taux d'une tranche ne s'applique qu'à la fraction du revenu située dans cette tranche. Un euro supplémentaire est donc taxé au taux marginal, qui est inférieur à 100 %. Le revenu après impôt croît toujours avec le revenu avant impôt. Seuls des effets de seuil sur des prestations peuvent provoquer une perte.

Pourquoi les trappes à inactivité se logent en bas de la distribution. Un minimum différentiel retire un euro d'aide par euro gagné. S'ajoutent la perte d'aides connexes, comme les tarifs sociaux ou des aides au logement dégressives, et les coûts de la reprise d'emploi, transport et garde d'enfant. Le gain net peut être nul, d'où les dispositifs qui abaissent le taux de retrait.

Pourquoi le ciblage alimente le non-recours. Un ciblage suppose des conditions de ressources, donc des formulaires, des justificatifs et des contrôles. Chaque étape a un coût d'information et de démarche, et désigne le demandeur comme pauvre. Une part des éligibles renonce, si bien que l'efficacité calculée sur le papier surestime l'efficacité réelle.

Pourquoi la mobilité du capital érode la progressivité au sommet. Les très hauts revenus sont surtout des revenus du capital. Leur assiette est mobile et transformable : dividendes conservés dans une holding, plus-values différées, changement de domicile. Le revenu déclaré réagit donc fortement au taux, ce qui limite le rendement des taux élevés. La coordination répond à ce problème : échange automatique d'informations bancaires, accord de l'OCDE de 2021 sur un impôt minimal des grands groupes.

Pourquoi l'école égalise et reproduit à la fois. La gratuité, l'obligation scolaire et la massification élargissent l'accès aux diplômes. Mais les filières se hiérarchisent, et les familles dotées maîtrisent mieux les stratégies d'orientation. Pierre Merle parle de démocratisation ségrégative : la reproduction passe moins par l'exclusion que par la différenciation des parcours.

Pourquoi agir tôt coûte moins que corriger tard. Les compétences acquises tôt rendent plus productifs les apprentissages suivants, donc les écarts se creusent de façon cumulative. James Heckman en déduit que le rendement d'un euro public est maximal dans la petite enfance. C'est l'argument central de la prévention face à la compensation par transferts à l'âge adulte.

Exemples et références à connaître

1. Walter Korpi et Joakim Palme, 1998. Il faut toujours énoncer le mécanisme politique, pas seulement le constat statistique.
2. Philippe Warin et l'Observatoire des non-recours aux droits et services, créé en 2003. Leur typologie distingue la non-connaissance, la non-demande et la non-réception.
3. Serge Paugam, La Disqualification sociale, 1991. L'assistance assigne un statut dévalorisé, ce qui fonde l'argument de la stigmatisation.
4. Herman Deleeck, fin des années 1970. Il transpose aux politiques sociales l'effet Matthieu, notion que Robert Merton avait forgée pour la science.
5. Camille Landais, Thomas Piketty et Emmanuel Saez, Pour une révolution fiscale, 2011. Le taux global d'imposition progresse peu sur l'essentiel de la distribution et recule pour les tout plus hauts revenus. Gabriel Zucman, La Richesse cachée des nations, 2013, estime à environ 8 % la part du patrimoine financier mondial des ménages logée dans des paradis fiscaux.
6. Raj Chetty et ses coauteurs, 2016. Leur réévaluation de l'expérience américaine Moving to Opportunity montre que les enfants qui ont déménagé jeunes vers des quartiers moins pauvres ont des revenus adultes nettement plus élevés.
7. James Heckman, 2006 : le rendement de l'investissement éducatif décroît avec l'âge.
8. Expérimentation finlandaise de revenu de base, 2017 et 2018. Environ 2 000 chômeurs ont reçu 560 euros par mois sans condition. L'effet sur l'emploi est faible, le bien-être déclaré s'améliore.
9. David Card et Alan Krueger, 1994. Ils n'observent pas de baisse de l'emploi dans la restauration rapide du New Jersey après une hausse du salaire minimum. C'est la référence empirique de la prédistribution.
10. Repères français :
    • RMI en 1988, CSG en 1991, CMU en 1999, prime pour l'emploi en 2001, RSA en 2009.
    • Modulation des allocations familiales selon les ressources en 2015, prime d'activité en 2016.
    • Prélèvement forfaitaire unique et impôt sur la fortune immobilière en 2018.
    • Loi pour le plein emploi en 2023, qui renforce l'accompagnement obligatoire des allocataires du RSA.

Techniques

Calculer un impôt par tranches

Réflexe. Découper le revenu tranche par tranche, appliquer chaque taux à sa seule fraction, additionner. Puis donner le taux moyen et le taux marginal.

Mini-exemple. Barème fictif :

• 0 % jusqu'à 10 000,
• 10 % de 10 000 à 30 000,
• 30 % au-delà.

Pour un revenu de 40 000, l'impôt vaut 2 000 sur la deuxième tranche et 3 000 sur la troisième, soit 5 000. Le taux moyen est de 12,5 %, le taux marginal de 30 %. Un contribuable qui passe de 30 000 à 30 100 paie 30 de plus et garde 70.

Calculer un taux marginal effectif

Réflexe. Suivre ce qui se passe quand le revenu d'activité augmente de 100 : impôt en plus, prestations en moins. Le taux marginal effectif est la somme des deux, rapportée à 100.

Mini-exemple. Allocation différentielle, seuil de 600. Une personne qui gagne 400 reçoit 200, elle a donc 600, comme sans emploi. Son taux marginal effectif est de 100 %.

Avec un intéressement qui ne retire que 40 centimes par euro gagné :

• l'allocation vaut 600 moins 160, soit 440, et le revenu total 840.
• Le taux marginal effectif tombe à 40 %.
• L'aide ne s'annule plus qu'à 1 500 de revenu, au lieu de 600.

Le dispositif touche donc plus de ménages et coûte plus cher. C'est le prix de l'incitation.

Lire un tableau de redistribution

Réflexe. Vérifier le champ et la définition du revenu avant redistribution. Calculer un rapport entre groupes extrêmes avant et après. Séparer la contribution des prélèvements de celle des prestations.

Mini-exemple. Tableau fictif de niveau de vie moyen par quintile :

Le rapport passe de 8,75 à environ 4,2. Il faut ajouter que l'INSEE range pensions de retraite et allocations chômage dans le revenu avant redistribution, comme revenus différés. L'effet mesuré ignore donc la redistribution horizontale des assurances sociales et minore l'action totale de la protection sociale.

Construire un plan de dissertation

Le chapitre se prête aux plans évaluatifs : effets attendus, effets réels, conditions d'efficacité. La clé est de préciser dès l'introduction l'objectif évalué. Réduire les écarts de revenus, réduire la pauvreté et égaliser les chances ne donnent pas le même verdict.

Mini-exemple. « L'impôt sur le revenu est-il juste ? »

• I. Il est l'outil de la progressivité par son barème à taux marginaux croissants. Le quotient conjugal et familial, qui relève de l'équité horizontale, atténue au contraire cette progressivité, car son avantage croît avec le revenu.
• II. Son assiette étroite, ses niches et la fiscalité séparée du capital le rendent moins progressif au sommet qu'en apparence.
• III. La justice fiscale se juge sur l'ensemble des prélèvements et des transferts, ce qui déplace le débat vers la TVA, la CSG et les prestations.

Sujets classiques traités

Choisis ton niveau. Difficulté indicative ; les exercices qui se suivent restent dans l'ordre.

Erreurs fréquentes